宜宾市“撤县设区”背景及影响分析(3)

3.2 创新政府行政管理方式

高效行政管理有利于解决行政区划调整中出现的问题[17]。首先，打破宜宾市政府、各区政府和县政府管理范围的制度壁垒，在符合全市总体规划的原则下，被撤销县政府仍拥有财政权等许多自主权；同时，建立宜宾市、区两级政府的行政管理工作的协调机制，实现市、区政府纵向职责的职能转变和合理分工；另外，解决管理权的矛盾冲突，需要整合市、区两级城乡规划管理权，积极探索合理的城乡规划管理模式。

3.3 建立以就业为支撑的社保体系

撤县设区使宜宾市城市人口迅速增多，但新增城市人口之前以从事农业为主，很难在短时间内适应并从事第二、三产业。通过建立以就业为支撑的社保体系，可以在一定程度上保障新增城市人口的就业。首先，宜宾市政府适当的提高被撤销县的失业保险覆盖率[18]，让失地农民和失业的城市新增人口基本生活得到保障。其次，成立新增城市居民的再就业培训专项小组，拨出专门款项，帮助新增城市人口获得固定工作和稳定收入。

3.4 发展传统产业与劳动密集型产业

在失地农民和新增城市居民的就业问题上还可以通过寻求产业的发展来解决，具体有以下两条思路，第一，发展宜宾市传统的竹、茶产业，宜宾农民熟悉宜宾的竹文化、茶文化，具有竹、茶的基本工艺，可以培养成竹、茶文化的服务型人才，比如竹雕工艺和茶艺展示等，以传统产业带动就业。第二，注重宜宾市劳动密集型企业的发展[19]，劳动密集型企业能吸纳大量的劳动力，提供城镇新增就业岗位，缓解新增城市居民的就业压力。

4 结 语

当前，宜宾市在面对“撤县设区”带来的发展机遇的同时，也必须处理好由此引发的一系列问题。就目前而言，宜宾市的“撤县设区”政策并不能从根本上改变区域的发展模式，不能过度依靠行政手段来带动经济发展。宜宾市在实施行政区划调整的同时，还应该在转变政府职能、改革体制机制、创新法律法规等方面多做努力，同时由政府、社会和市场形成多元主体间的良性竞争，从而形成基础服务和公共服务差异化、多样化的发展模式。

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[19] CHIEN S S.New local state power administrative restructuring——A case study of post-Mao China county-level urban entrepreneurialism in Kunshan[J].Geoforum,2013,46(2):103-112.

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随着经济快速增长，城镇化进程推进，我国适应经济发展与城市化建设的行政区划调整越来越多，包括县级层面调整、市县层面调整、乡镇层面调整[1]。撤县设区是指撤销县级行政单位将其改设为区级的行政单位，是扩展中心城市发展空间，增强中心城市综合竞争力一种行政手段，属于市县层面的行政区划调整。在我国各种行政区划调整政策中，“撤县设区”是最广泛的，也具有典型性和特殊性。而国外,实行完全市场经济的国家行政区划相较稳定，很少采用行政区划调整来促进经济区的发展[2]。因此，“撤县设区”是在我国特殊国情下形成的一种行政区划调整政策。目前，国内学者主要是从理论层面探究了“撤县设区”的原因[3]、影响[4-6]、时空特征[7]以及与政府职能的关系[8]等等，并从系统层面研究了区、县政治体制转型及区域经济的发展[9-10]。通过梳理国内学者的研究成果发现，对“撤县设区”政策的研究很少基于某一区域的纵向分析。纵向分析可以较好地反映某一区域“撤县设区”政策实施过程的变化与发展，“撤县设区”政策是具有地域性特点的行政手段，不同地区具有不同的自然及社会经济条件，有必要进行纵向分析。鉴于此，本文基于宜宾市的撤县设区工作，结合“撤县设区”已有的理论基础，对宜宾市“撤县设区”背景及影响进行分析，并对县改区工作提出一些措施，从而优化宜宾市“撤县设区”政策的实施。1 宜宾市“撤县设区”的背景1.1 历史背景我国具有悠久的县级建制历史，秦朝设立的僰道县是现宜宾市境内的第一个县级行政机构。1996年设立四川省宜宾市，原县级宜宾市改设为宜宾市翠屏区。2011年以前，宜宾市辖一区九县，是四川省少有的几个只有一个市区的城市[11]。2011年3月，宜宾市首次实施撤县设区政策，将原南溪县改为南溪区，南溪区被纳入宜宾市中心城区。2016年8月31日，宜宾市政府发布了《关于成立宜宾市宜宾县撤县设区(含改名)工作领导小组的通知》，宜宾县县改区工作正式启动，并公告宜宾县撤县设区后拟命名为叙州区 政治背景宜宾市地处长江上游川滇黔三省结合部，在宜宾市十三五规划中功能定位为“长江上游辐射吸纳川滇黔的区域中心城市”。但是宜宾市现有的城市空间和规模并不能完全承载其作为区域中心城市的功能，需要通过行政区划调整政策来扩展城市空间。另外，《宜宾市城市总体规划(2013—2020)》指出，将把中心城区打造为一城四区、三江多组团的发展格局，即依托长江、金沙江、岷江构建三江主城、岷江新区、临港新区、金沙新区、南溪新区的城市布局，其中金沙新区在行政区划上属于宜宾县。2016年9月，宜宾市为扩大宜宾市中心城区的发展空间，推进城市总体规划的实施，市政府下发了《翠屏区部分行政区划调整方案(征求意见稿)》，对行政区划做出调整(如图1) 经济背景宜宾市是成都经济区、川南经济区、攀西经济区的连接点，地区经济总量自2000年以来一直位居全省第四位。但宜宾市中心城区周围的县区发展相对滞后，城乡二元差距较大(如表1)，突出表现在县与区的经济收入差距上，其根本原因是宜宾市产业集聚在中心城区翠屏区及其附近县区。其中，宜宾县地处三江汇流地区，靠近翠屏区，是全市人口最多面积最大的县，地区生产总值仅次于翠屏区，在教育水平、医疗卫生、社会保障等基础性服务方面也处于全市靠前位置[12]。近年来，宜宾市通过实施撤县设区政策，一方面扩展城市空间，扩大中心城市辐射带动力；另一方面带动产业转移，调整区域产业结构，从而促进宜宾市经济协调发展。表1 宜宾市2016年各县(区)经济收入情况县(区)GDP/亿元财政收入/亿元城镇居民收入/元农村居民收入/元翠屏区南溪区116.78.1宜宾县江安县132.77.9长宁县118.15.0高县122.04.7珙县132.86.9筠连县119.96.兴文县87.96.6屏山县43.56.6注：数据来源于《宜宾市2016年国民经济和社会发展统计公报》2 撤县设区的影响宜宾市“撤县设区”政策扩展了宜宾市城市空间，有利于区域经济协调发展。但县改区工作对宜宾市的影响具有双重性，积极影响具体包括扩大城市规模、促进产业升级、增加就业岗位；消极影响主要产生在被撤销县，体现在形成虚假城市化、增加行政层级、增加城镇失业率方面 积极影响2.1.1 扩大城市规模城市规模包括人口规模和用地规模，城市人口和城市用地的增加使城市规模的扩大。宜宾市撤县设区政策实施以来，被撤销县的人口转变为城市人口，城市用地也从原本的中心城市扩大到新设立的区，增加了城市人口数量和城市用地面积，城市规模扩大。近十年来，宜宾市城镇化率呈现增长态势，尤其2011年撤县设区后，宜宾市的城镇人口和城镇化率增长尤为明显(如图2)，其中有部分原因是撤县设区使宜宾市政府能直接取得被撤销县在城市建设、建设用地指标分配、基础设施建设的决策权[13]，市政府从宜宾市城市规划的协调发展出发，促进宜宾城镇化率的增加 促进产业升级宜宾市是一个以第二产业为主的工业城市，第三产业欠发达。而宜宾城市功能布局和城市环境的要求，决定了宜宾必须寻求产业升级。在产业发展中，县主要以农业为主，区则以工商业或者服务业为主。撤县设区后宜宾县既能够更好的建立电力、机械、酿酒、化工、金属材料、建筑建材为支柱的工业体系，又可以借助招商引资，使房地产业、交通运输业、商业、公共事业等得到更多的发展机遇。近年来，全市地区生产总值不断提高，第三产业生产总值比例也在不断增大，宜宾市的产业结构有了一定的改善(如图3) 增加就业岗位宜宾市南溪区“撤县设区”以来，随着就业岗位的增多，其人口流失数量在逐渐减少(如表2)。撤县设区促使就业岗位增多的原因主要体现在以下三个方面，一是县改区意味着南溪区从农村经济社会形态转变为城市经济社会形态[15]，增加了城市经济社会形态的就业岗位，尤其是服务业方面的就业岗位；二是撤县设区会引起大型基础设施建设增加，比如交通运输、桥梁建筑、供电设施等，这些基础设施的建设会提供大量的就业岗位；三是县改区后增加了宜宾市南溪区的区位优势，由此吸引了外来企业的入驻，如宜宾五粮液制药公司、天蓝化工股份有限公司等。表2 宜宾市南溪区2012—2015年人口流失情况年份户籍人口/万人常住人口/万人流失人口/万人...注:数据来源于《宜宾市统计年鉴》(2012—2015)2.2 消极影响2.2.1 形成虚假城市化随着撤县设区政策的落实，宜宾市城市人口增长，但城市化质量却不能相应增高，导致其在城市化进程中土地城市化与人口城市化不协调。宜宾市城乡差距大，在县改区过程中农村推力大于城市拉力，城市提供的就业机会和必要生活条件不能满足新增城市居民的需求，从而形成了虚假城市化的现象。这种并未充分发挥市场与政府共同作用的行政区划撤并，不切合区域城乡发展的实际需要，阻碍了城乡一体化进程 增加行政层级撤县设区虽然在某种程度上解决了宜宾市的城市发展空间问题，然则也导致了行政层级的增加。宜宾县是四川省第一批“省管县”，属于四川省直接管辖的县,宜宾县政府的各个部门和职能基本独立，在行政和财政上拥有较高的自主权。撤县设区使宜宾县政府转变为区政府，成为宜宾市政府的派出机构，一方面增加了行政层级；另一方面使宜宾县丧失了财政和社会自主管理权。表3 宜宾市2007—2016年城镇失业率年份登记失业人数/万人登记失业率/%..813..903..923..343..953..063..123.93注:数据来源于《宜宾市统计年鉴》(2007-2016)2.2.3 增加城镇失业率撤县设区对城市治理和发展方式的改变仅仅处于行政区划的层面，城乡二元差距的结构性问题并没有解决。宜宾市在城镇化进程中产生了城镇失业率增高的现象(如表3)，其中城镇失业人口中最主要的就是城镇新增人口[16]。虽然“撤县设区”等措施增加了就业岗位，但因失地农民短时间内增加较多，就业岗位还严重不足。由于不能提供充足的就业岗位和劳动力在市场竞争中处于劣势，撤县设区产生的部分新增城市居民和失地农民成为了城镇失业人口，导致城镇失业率增加。3 措 施宜宾市“撤县设区”政策对区域发展的推动作用主要表现在扩大中心城市发展空间和提高被撤销县辐射、带动作用两方面。对宜宾市而言，“撤县设区”政策利大于弊。但政策实施的过程中产生的消极影响，降低了行政区划调整政策的有效性，不利于经济协调发展和城镇化建设。已有的措施研究多是基于行政区划体制的改革与创新，分析“撤县设区”实施过程中的符合区域特点的具体改进措施较少，而“撤县设区”产生的消极影响亟待解决。鉴于上述分析，提出以下几点实施“撤县设区”政策过程中的改进措施：3.1 落实新增城市人口户籍转变工作宜宾市“撤县设区”过程中产生的新增城市人口并没有成为真正意义上的城市居民，人口城市化质量不高。通过尽快将新增城市居民的农村户籍转变为城镇户籍，一方面，使新增城市人口更快享受到城市居民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再就业、子女教育优惠政策等，保障其作为城市居民的合法权益；另一方面，新增城市人口将会感受到政府将其接纳为城市居民，一定程度上增加其城市社会的认同感与归属感 创新政府行政管理方式高效行政管理有利于解决行政区划调整中出现的问题[17]。首先，打破宜宾市政府、各区政府和县政府管理范围的制度壁垒，在符合全市总体规划的原则下，被撤销县政府仍拥有财政权等许多自主权；同时，建立宜宾市、区两级政府的行政管理工作的协调机制，实现市、区政府纵向职责的职能转变和合理分工；另外，解决管理权的矛盾冲突，需要整合市、区两级城乡规划管理权，积极探索合理的城乡规划管理模式 建立以就业为支撑的社保体系撤县设区使宜宾市城市人口迅速增多，但新增城市人口之前以从事农业为主，很难在短时间内适应并从事第二、三产业。通过建立以就业为支撑的社保体系，可以在一定程度上保障新增城市人口的就业。首先，宜宾市政府适当的提高被撤销县的失业保险覆盖率[18]，让失地农民和失业的城市新增人口基本生活得到保障。其次，成立新增城市居民的再就业培训专项小组，拨出专门款项，帮助新增城市人口获得固定工作和稳定收入 发展传统产业与劳动密集型产业在失地农民和新增城市居民的就业问题上还可以通过寻求产业的发展来解决，具体有以下两条思路，第一，发展宜宾市传统的竹、茶产业，宜宾农民熟悉宜宾的竹文化、茶文化，具有竹、茶的基本工艺，可以培养成竹、茶文化的服务型人才，比如竹雕工艺和茶艺展示等，以传统产业带动就业。第二，注重宜宾市劳动密集型企业的发展[19]，劳动密集型企业能吸纳大量的劳动力，提供城镇新增就业岗位，缓解新增城市居民的就业压力。4 结 语当前，宜宾市在面对“撤县设区”带来的发展机遇的同时，也必须处理好由此引发的一系列问题。就目前而言，宜宾市的“撤县设区”政策并不能从根本上改变区域的发展模式，不能过度依靠行政手段来带动经济发展。宜宾市在实施行政区划调整的同时，还应该在转变政府职能、改革体制机制、创新法律法规等方面多做努力，同时由政府、社会和市场形成多元主体间的良性竞争，从而形成基础服务和公共服务差异化、多样化的发展模式。参考文献：[1] 张艺烁.撤县设区的历史和现状分析[J].法制与社会,2016(24):216-218.[2] SCHMIDT P,MORRISON H management in an urban setting:process,scale and administration[J].Land Use Policy,2012,29(1)：45-52.[3] 李金龙,翟国亮.撤县设区的科学规范探究[J].云南社会科学,2016(05):18-22.[4] 涂志华.撤县设区型新市区城乡规划管理权冲突与整合研究——以南京市为例[D].南京：东南大学,2015.[5] 李丽雅.特大城市边缘地区城市化与行政区划体制改革研究——对特大城市边缘地区“撤县(市)改区”模式的透视[J]. 经济地理,2002(04):460-464.[6] 张艺烁.撤县设区改革的对策研究[J].农村经济与科技,2016,(12):167-168.[7] 游士兵,祝培标.行政区划改革对地区经济发展影响的实证分析[J].统计与决策,2017(02):79-83.[8] 高荣祥.“撤县(市)设区”与政府职能关系的协调[J].甘肃行政学院学报,2015(03):29-40.[9] 高 琳.快速城市化进程中的“撤县设区”：主动适应与被动调整[J].经济地理,2011(4)：573-577.[10] 耿卫军.“撤县设区”、行政区划体制转型与区域经济发展[D].浙江：浙江财经大学，2015.[11] 陈 涛,刘明川,吴广正,等.四川省宜宾市城市综合规模研究[J].中国科技纵横,2015(1):6-7.[12] 宜宾市统计局.宜宾市2016年国民经济和社会发展统计公报[OL].(2017/5/30)[2017/6/20].[13] 汪宇明,王玉芹,张 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文章来源：《宜宾学院学报》 网址: http://www.ybxyxb.cn/qikandaodu/2020/1012/439.html